Réforme du chômage : calendrier, indemnités, coronavirus

Presque toutes les mesures de la réforme du chômage sont aujourd'hui entrées en vigueur, comme le durcissement des conditions d'accès à l'indemnisation depuis le 1er novembre 2019 : la période de travail minimum pour accéder à l'assurance chômage avait été ramenée à 6 mois sur les 24 derniers mois, au lieu de 4 mois sur 28 (sauf pour les plus de 53 ans, qui ne sont pas concernés), avant d'être de nouveau assouplie durant la crise. Les conditions de rechargements des droits avaient elles aussi été modifiées : auparavant, si un chômeur déjà indemnisé travaillait au minimum un mois (ou 150 heures), il pouvait prolonger sa durée d'indemnisation d'autant. Depuis le 1er novembre 2019, il lui fallait au moins six mois pour le faire, mais la durée avait été ramenée à quatre durant la crise sanitaire et économique. Depuis mercredi 1er décembre, les règles de la réforme sont de nouveau en vigueur : un demandeur d'emploi doit avoir travaillé au moins six mois sur les 24 derniers mois pour bénéficier d'une indemnisation chômage, qu'il s'agisse d'une ouverture de droits ou d'un rechargement. Cela concerne les salariés dont le contrat de travail prend fin à compter du 1er décembre 2021.

Le durcissement du mode de calcul des allocations est quant à lui entré en application le 1er octobre 2021. Et depuis le 1er décembre, les salariés avec les revenus les plus élevés (plus de 4 500 euros bruts par mois) voient leurs indemnités réduites à compter du neuvième mois de chômage. Cela ne concerne que les personnes dont le contrat de travail prend fin à compter de cette date. La réduction s'appliquera donc au plus tôt le 1er août 2022 pour eux. Le système de bonus malus pour les entreprises recourant aux contrats courts s'appliquera en juillet 2022, il est pour l'instant en phase d'observation. Plus de détails sur le contenu de la réforme de l'assurance chômage et son calendrier d'application ci-dessous. 

Projet de réforme l'assurance chômage

Voici les principales mesures destinées à réformer l'assurance chômage :

• Tous les salariés disposant au minimum de 5 ans d'ancienneté dans leur entreprise peuvent bénéficier de l'assurance chômage en cas de démission pour réaliser un projet professionnel depuis le 1er novembre 2019
• Une nouvelle règle d'éligibilité des droits était entrée en vigueur au 1er novembre 2019 et a été suspendue durant la crise sanitaire, pour être relancée au 1er décembre 2021 :  la période de travail minimum pour accéder à l'assurance chômage est ramenée à 6 mois sur les 24 derniers mois au lieu de 4 mois sur 28
• Le seuil minimum pour le rechargement des droits au chômage, lui, a été porté à 6 mois entre le 1er novembre 2019 et le 31 juillet 2020, au lieu de un mois précédemment, puis ramené à 4 mois depuis le 1er août 2020. Cela signifie qu'il faut avoir travaillé 4 mois pour bénéficier du rechargement de ses droits. Cette durée est repassée à 6 mois au 1er décembre 2021
• A compter du 1er avril 2020 initialement, une dégressivité de l'indemnisation est instaurée au début du 7e mois pour les salaires supérieurs à 4 500 euros bruts mensuels. Au final, une dégressivité à compter du 9e mois a été instaurée au 1er juillet 2021, et la dégressivité à partir du 7e mois est repoussée au 1er décembre 2021
• Les travailleurs indépendants peuvent bénéficier de l'assurance chômage, sans cotisation supplémentaire depuis le 1er novembre 2019, cet accès sera étendu en 2022
• Pôle Emploi lance une nouvelle offre d'accompagnement et de services à destination des demandeurs d'emploi, des entreprises et des travailleurs précaires
• Un système de bonus-malus est instauré à compter du 1er janvier 2020 initialement dans les entreprises de plus de 11 salariés afin de lutter contre l'enchaînement des CDD ou des missions d'intérim (entrée en vigueur reportée en juillet 2022)
• Pôle Emploi lance une nouvelle offre de services à destination des entreprises depuis le 1er janvier 2020 pour les aider à recruter
• Un nouveau mode de calcul de l'indemnisation devait entrer en vigueur à compter du 1er avril 2020, basé non plus sur les seuls jours travaillés mais sur le revenu mensuel du travail, ce qui inclue les périodes non travaillées (entrée en vigueur reportée au 1er juillet 2021, suspendue par le Conseil d'Etat, finalement entrée en application le 1er octobre 2021).

Décret de réforme de l'assurance chômage

Lorsque l'on parle de décret portant sur la nouvelle réforme de l'assurance chômage, il est question des deux textes publiés au Journal Officiel le 28 juillet 2019, à savoir le décret n° 2019-797, relatif au régime d'assurance chômage, et le décret du n° 2019-796, relatif aux nouveaux droits à indemnisation, à diverses mesures relatives aux travailleurs privés d'emploi et à l'expérimentation d'un journal de la recherche d'emploi.

Le décret n°2021-346 du 30 mars 2021 fixe quant à lui les indicateurs qui permettront de déterminer une date pour l'entrée en vigueur de certaines mesures (durée d'affiliation nécessaire pour ouvrir ou recharger des droits au chômage et nouvelle date de dégressivité pour les plus hauts revenus), déjà annoncés par la ministre : baisse du nombre de demandeurs d'emplois et hausse du nombre d'embauches. Quand ces seuils auront été franchis, un arrêté fixera une date d'entrée en vigueur dans un délai de trois mois.

Enfin, le décret n°2021-1251 a été publié le 30 septembre au Journal Officiel et est entré en vigueur le 1er octobre : il durcit le mode de calcul de l'allocation chômage.

Date de la réforme de l'assurance chômage

La réforme de l'assurance chômage a été mise en œuvre en 2019. Après l'échec de la négociation des partenaires sociaux, lancée en janvier 2019, le gouvernement a repris la main sur la transformation de l'assurance chômage. Deux décrets ont été publiés au cours de l'été 2019. Ces textes prévoient un certain nombre de nouveautés dont l'entrée en vigueur s'étalait initialement du 1er novembre 2019 au 1er avril 2020.

Si une partie des mesures est  bien entrée en vigueur au 1er novembre 2019, la crise sanitaire et économique liée au coronavirus a bouleversé plusieurs fois le calendrier. Certaines mesures déjà entrées en vigueur ont été suspendues : l'allongement à six mois de cotisation pour ouvrir ou recharger des droits au chômage a été ramené à quatre mois. Ces durées étaient d'au minimum un mois ou 150 heures pour prolonger sa durée d'indemnisation, et quatre mois pour ouvrir droit à l'indemnisation, avant la réforme.

Les mesures qui devaient entrer en vigueur au 1er avril 2020 ont été reportées plusieurs fois, au 1er septembre 2020, puis au 1er janvier 2021, puis au 1er avril 2021. Après consultation durant les deux premiers mois de 2021 par le gouvernement des partenaires sociaux,  la modification du mode de calcul du salaire journalier de référence pour la détermination du montant de l'ARE devait en vigueur au 1er juillet 2021, mais sa suspension par le Conseil d'Etat l'a reportée. Elle est finalement entrée en application le 1er octobre 2021. Le mécanisme de dégressivité de l'allocation pour les moins de 57 ans percevant au moins 4 500 euros brut par mois (touchant un montant d'allocation journalière supérieure à 84,6 euros) et le durcissement des conditions d'accès à l'indemnisation  (période de travail minimum pour accéder à l'assurance chômage ramenée à 6 mois sur les 24 derniers mois, au lieu de 4 mois sur 28, sauf pour les plus de 53 ans) ont été mis en application le 1er décembre 2021, les indicateurs retenus attestant une amélioration de la situation du marché de l'emploi. La taxation de l'abus de contrats courts par les entreprises entrera en vigueur au plus tôt en juillet 2022, après une période d'observation d'un an qui a commencé en juillet 2021.

Réforme de l'assurance chômage et coronavirus

L'épidémie de coronavirus et la crise sanitaire et économique qui a suivi ont bouleversé le calendrier de la réforme de l'assurance chômage. Plusieurs mesures prévues pour le 1er avril 2020 ont dans un premier temps été reportées au 1er septembre 2020, puis au 1er janvier 2021. Etaient concernés la modification du mode de calcul du salaire journalier de référence pour la détermination du montant de l'ARE ainsi que le mécanisme de dégressivité de l'allocation pour les moins de 57 ans percevant au moins 4 500 euros brut par mois (touchant un montant d'allocation journalière supérieure à 84,6 euros). Le gouvernement a ensuite annoncé début novembre 2020 un nouveau report d'une partie de sa réforme de l'Assurance chômage au 1er avril 2021. Cette réforme n'est pas supprimée, assurait l'exécutif, mais il l'estimait difficilement compatible avec la crise économique actuelle.

Par ailleurs, le Conseil d'Etat, saisi par plusieurs organisations syndicales et patronales, a annulé mercredi 25 novembre 2020 deux dispositions importantes du décret de juillet 2019 sur la réforme de l'assurance-chômage : les modalités de calcul de la base de l'indemnisation et le bonus-malus sur la cotisation chômage de certaines entreprises. En revanche, il n'a pas remis en cause le durcissement des conditions d'affiliation, ni l'introduction d'une dégressivité pour les hauts revenus. En ce qui concerne le bonus-malus, il s'agissait d'une décision technique : le dispositif de bonus-malus renvoyait, pour certaines de ses modalités, à un arrêté là où il aurait fallu un renvoi à un décret, selon l'instance. En revanche, les modalités de calcul du salaire journalier de référence (SJR) introduites par la réforme entraînaient une rupture d'égalité entre les demandeurs d'emploi en emploi continu et ceux en emploi discontinu, selon le juge administratif.

Le ministère du Travail a mené des concertations durant les deux premiers mois de 2021. Il expliquait alors vouloir éviter une application alors que l'économie est encore en crise, et attendre que les effets de la stratégie vaccinale se soient fait sentir avant d'appliquer les dernières mesures de la réforme. Le ministère assurait par ailleurs vouloir synchroniser l'entrée en vigueur des mesures concernant les demandeurs d'emploi et celles concernant les entreprises, mais précisait que toutes les mesures n'entreraient pas nécessairement en application en même temps.

Au final, la ministre a annoncé son nouveau calendrier le 2 mars 2021. Le nouveau calcul des allocations devait entrer en vigueur au 1er juillet 2021 ainsi que la dégressivité pour les hauts revenus à partir du 9e mois de chômage, les conditions d'éligibilité (réformées en novembre 2019, assouplies en août 2020) et la dégressivité pour les hauts revenus à compter du 7e mois au plus tôt en octobre 2021, le bonus-malus pour l'utilisation des contrats courts en entreprise au plus tôt en juillet 2022. Elle a aussi dévoilé les indicateurs qui permettront de déterminer l'entrée en vigueur des mesures actuellement prévues pour octobre : la baisse du nombre de chômeurs de 130 000 personnes sur six mois, et un nombre d'embauche en contrat supérieur à un mois de 2,7 millions de personnes sur quatre mois.

Dévoilée par l'Unedic le 3 mai dernier, une étude portant sur les conséquences de la réforme de l'assurance chômage montrait que la réforme accentuerait les inégalités entre salariés. En effet, à temps de travail et salaires égaux, une personne qui a travaillé de façon discontinue percevrait une allocation moindre. Les personnes ayant travaillé de façon continue devraient être mieux indemnisées (quelques dizaines d'euros en plus, selon les situations). En revanche, les personnes ayant travaillé de façon discontinue et enchaînant les contrats courts pourraient perdre plusieurs centaines d'euros par mois. Les salariés qui effectuent des contrats courts tout en continuant à être indemnisés devraient aussi être pénalisés. La durée d'indemnisation pourrait cependant augmenter, mais pas suffisamment pour compenser la baisse du montant, selon les syndicats qui ont commandé l'étude à l'association paritaire chargée de l'indemnisation des chômeurs. D'après l'Unedic, plus d'un million de demandeurs d'emploi verraient ainsi leurs allocations diminuer.

Le conseil d'Etat a suspendu le mode de calcul des allocations chômages dans une décision du 22 juin. La juge des référés  estime que "les incertitudes sur la situation économique ne permettent pas de mettre en place, à cette date, ces nouvelles règles qui sont censées favoriser la stabilité de l'emploi en rendant moins favorable l'indemnisation du chômage des salariés ayant alterné contrats courts et inactivité". Plus loin dans la décision, il est indiqué que "ces nouvelles règles de calcul des allocations chômage pénaliseront de manière significative les salariés de ces secteurs [ceux où les entreprises recourent le plus aux contrats courts, ndlr] , qui subissent plus qu'ils ne choisissent l'alternance entre périodes de travail et périodes d'inactivité". En revanche, elle "ne remet pas en cause le principe de la réforme elle-même". Les recours au fond introduits par les syndicats doivent encore être jugés par l'instance. Opposés à la réforme de l'assurance chômage, ils estiment en effet qu'en période de crise, celle-ci est de nature à provoquer des difficultés supplémentaires chez les salariés et les demandeurs d'emploi. Ils ont salué une première victoire tandis que la ministre du Travail Elisabeth Borne a déclaré à l'AFP que "le Conseil d'Etat nous demande d'attendre encore un peu", notant qu'il "censure uniquement la date d'entrée en vigueur".  La ministre a alors ajouté que le gouvernement allait "examiner les réponses qu'on peut apporter pour rassurer sur la reprise économique et la dynamique de l'emploi", dans le but d'une "application rapide de la réforme".

Une volonté confirmée par le président de la République lors d'une allocution le 12 juillet. Parmi les réformes prévues d'ici la fin de son quinquennat, il est revenu sur la réforme de l'assurance chômage. Pour le chef de l'Etat, "la priorité de la sortie de crise sera donc la même que depuis le début du quinquennat, le travail et le mérite", affirmant que la réforme repose sur "une volonté simple : en France, on doit toujours bien mieux gagner sa vie en travaillant qu'en restant chez soi", ce qui ne serait pas toujours le cas actuellement, selon lui. Par ailleurs, il a annoncé un plan de requalification des chômeurs de longue durée.

Dans cette même optique, la ministre du Travail a annoncé à la mi-septembre que la réforme entrerait bien en vigueur le 1er octobre, avec un décret reprenant le même texte que celui suspendu une première fois par le Conseil d'Etat, et alors que celui-ci ne s'était toujours pas exprimé sur le fond. Au 1er octobre, le durcissement du calcul des allocations chômages est donc entré en application. Plusieurs syndicats ont déposé un recours auprès de la plus haute juridiction administrative pour demander la suspension du nouveau mode de calcul de l'indemnité chômage, "injuste" pour les demandeurs d'emploi selon eux. Jugeant que "la tendance générale du marché de l'emploi ne constitue plus un obstacle à la mise en place de la réforme", le Conseil d'Etat a rejeté leur demande de suspension vendredi 22 octobre. La Haute juridiction doit cependant encore se prononcer sur le fond de la mesure, c'est-à-dire sur le nouveau mode de calcul de l'indemnité chômage en lui-même.

"Aujourd'hui, les critères sont remplis, puisqu'on a eu un nombre très important d'embauches sur les quatre derniers mois", a déclaré Elisabeth Borne jeudi 28 octobre sur France Inter, confirmant l'entrée en vigueur le 1^er décembre du durcissement des règles sur la dégressivité des allocations et sur la durée d'affiliation nécessaire pour ouvrir ou recharger un droit.

Pour les contrats qui se finissent à partir du 1^er décembre, il faut avoir travaillé 6 mois et non plus 4 mois pour bénéficier d'une allocation chômage, et la dégressivité s'applique au-delà du sixième mois et non pas du huitième mois comme aujourd'hui pour les salaires au-delà de 4500 euros.

Reforme du chômage et démission

Les salariés disposant d'au moins 5 années d'ancienneté dans leur entreprise puissent bénéficier de l'assurance chômage lorsqu'ils démissionnent en vue de réaliser un projet professionnel. La mesure est en vigueur depuis le 1er novembre 2019.

Reforme du chômage rétroactive

Les mesures contenues dans la réforme de l'assurance chômage ne s'appliquent qu'aux nouveaux entrants à compter de la date de leur entrée en vigueur. Il n'y aura pas d'application rétroactive de la réforme de l'assurance chômage pour les demandeurs d'emploi qui perçoivent déjà les allocations chômage.

Réforme de l'assurance chômage et cadre

Dans le but d'encourager le retour à l'emploi, un mécanisme de dégressivité est introduit au début du 7e mois pour les salaires supérieurs à 4 500 euros bruts mensuels. La rémunération de ces salariés est réduite de 30%, avec un plancher fixé à 2 261 euros net. Ce mécanisme, qui devait entrer en application au 1er avril 2020, a été repoussé à 2021. Il  est entré avec une dégressivité à partir du neuvième mois seulement au 1er juillet 2021. La dégressivité à compter du septième mois est intervenue au 1er décembre 2021, car les indicateurs de hausse des embauches et de baisse des demandeurs d'emploi montrent selon le gouvernement une reprise économique sur plusieurs mois (baisse du nombre de chômeurs de 130 000 personnes sur six mois, et un nombre d'embauche en contrat supérieur à un mois de 2,7 millions de personnes sur quatre mois.)

Réforme de l'assurance chômage et intermittent

Le régime des intermittents du spectacle a été réformé en avril 2016. Là encore, la réforme ne s'était pas faite sans heurts. Valables jusqu'en 2020, les mesures de la réforme du chômage des intermittents prévoient une ouverture des droits au chômage pour les artistes et techniciens à compter de 507 heures travaillées sur 12 mois, au lieu de 10, ainsi que la hausse d'un point de la contribution patronale d'assurance chômage. Les intermittents du spectacle constituent l'une des rares catégories à ne pas être impactée par la nouvelle réforme de l'assurance chômage et notamment par l'instauration d'un système de bonus-malus.

Réforme de l'assurance chômage et bonus-malus

Un système de bonus malus, initialement prévu à compter du 1er janvier 2020, devait être instauré dans un premier temps  pour les entreprises de plus de 11 salariés dans les 7 secteurs d'activité identifiés par l'exécutif comme les plus concernés par la précarité et l'enchaînement des CDD ou des missions d'intérim. Dans ces secteurs, estime le gouvernement, les entreprises emploient, en moyenne, deux personnes en contrat stable pour plus de trois personnes en contrat précaire, soit par exemple plus de 3 CDD pour 2 CDI.

Plus le nombre de salariés qui s'inscrivent à Pôle Emploi après avoir travaillé pour une entreprise (fin de CDD, de mission d'intérim, licenciements, ruptures conventionnelles) est important par rapport à son effectif total, plus elle paie de cotisations patronales à l'assurance chômage. A l'inverse, plus une société consent d'efforts pour réduire le nombre de personnes qui s'inscrivent à Pôle Emploi, moins elle paiera de cotisations (de 3 à 5% de la masse salariale, en fonction de la pratique de l'entreprise). La réforme de l'assurance chômage prévoit également une taxe forfaitaire de 10 euros pour les entreprises qui abusent des CDD d'usage, à l'exception des employeurs de salariés intermittents. Ces derniers conservent toutefois la cotisation patronale supplémentaire de 0,5% introduite par la convention de mars 2017.

Le bonus-malus étant basé sur les embauches de l'année précédente, il aurait dû s'imposer aux entreprises à compter de mars 2021, mais avec la crise du coronavirus, cela n'a finalement pas été le cas. La période d'observation des comportements d'embauche des entreprises a finalement commencé au 1er juillet 2021, pour une application du bonus-malus à compter de juillet 2022. Les secteurs les plus touchés par la crise, notamment l'hôtellerie-restauration, sont dans un premier temps écartés de ce dispositif.